Rechtliche Verantwortung der Bürgermeisterin oder des Bürgermeisters

Vorbemerkungen

Neben der politischen Verantwortung, die darin besteht, dass die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister bei den Gemeinderats- und Bürgermeisterwahlen durch die Wähler „abgewählt“ werden kann, wenn etwa Unzufriedenheit mit der Amtsführung herrscht, besteht auch eine rechtliche Verantwortung.

Diese rechtliche Verantwortung bedeutet, dass die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister für ihr bzw sein Handeln auch vor dem Gesetz zur Rechenschaft gezogen werden kann. Dies umfasst die Pflicht, sich an gesetzliche Vorgaben zu halten und die Interessen der Gemeinde in innerhalb des rechtlichen Rahmens zu vertreten. Bei Verstößen können rechtliche Konsequenzen drohen.

Der Maßstab für die rechtliche Verantwortung sind die anwendbaren Gesetze. Gemeinhin wird zwischen dem zivilrechtlichen, dem strafrechtlichen und dem öffentlich-rechtlichen Sanktionsregime unterschieden. Während zivilrechtliche Verfehlungen meist die Verpflichtung zur Zahlung eines Geldbetrages nach sich ziehen und öffentlich-rechtliche Verfehlungen mit der Amtsenthebung einhergehen können, droht bei Verstößen gegen das Strafrecht schlimmstenfalls eine Gefängnisstrafe. Die Sanktionen treffen je nach den konkreten Umständen entweder die Bürgermeisterin oder den Bürgermeister persönlich oder aber die vertretene Gemeinde als juristische Person.

Die drei Sanktionsregime können mitunter auch ineinandergreifen. Das bedeutet, dass ein Sachverhalt gleichzeitig unterschiedliche Sanktionen auslösen kann.

Zivilrechtliche Verantwortung

Allgemein

Neben der allgemeinen zivilrechtlichen Haftung, die im Wesentlichen in Österreich für alle Personen gilt, die rechtswidrig und schuldhaft einer anderen Person einen Schaden zufügen, gibt es für Bürgermeisterinnen und Bürgermeister aufgrund ihrer Funktion einige Sonderregeln, die im folgenden Abschnitt behandelt werden.

Das Amtshaftungsgesetz

Eine zentrale Rechtsquelle für Haftungsfragen von Amtsträgern ist das Amtshaftungsgesetz. Demnach haftet die Gemeinde als Rechtsträger für Schäden, die eines ihrer Organe (also auch die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister) jemand anderen in Vollziehung der Gesetze rechtswidrig und schuldhaft zugefügt hat. Am ersten Blick stellt das eine erhebliche Haftungsbeschränkung für die Bürgermeisterin oder den Bürgermeister dar. Wichtig ist aber, dass folgende Einschränkungen beachtet werden:

Zunächst kommt es nur zu einer Haftungsbefreiung, wenn das jeweilige Organ in Vollziehung der Gesetze handelt bzw gehandelt hat. Das führt zur durchaus schwierigen Abgrenzung zwischen hoheitlichem Handeln (also in Vollziehung der Gesetze) und privatwirtschaftlichen Handeln. Zusammengefasst handelt eine Bürgermeisterin oder ein Bürgermeister privatwirtschaftlich, wen etwas in einer Rechtsform getan wird, die so auch Privaten zusteht und hoheitlich, wenn der Akt nur aufgrund der Amtsstellung bzw gesetzlicher Ermächtigung möglich ist.

Zwischen hoheitlichem und privatrechtlichen Handeln liegt das so genannten „schlicht hoheitliche Handeln“. Bei diesen liegt eine gewisse Nähe zu hoheitlichem Handeln vor, ohne dass tatsächlich ein Hoheitsakt (dh eine Anordnung, die der Staat von oben herab hoheitlich beschließt) gesetzt wird. Es liegt vor, wenn durch eine konkrete Maßnahme in der Verwaltung nicht in die Rechte von Personen eingegriffen wird. Es handelt sich hierbei um einen Realakt, der nicht auf die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten abzielt, sondern vielmehr auf ein tatsächliches Verwaltungshandeln beschränkt ist (daher auch „tatsächliches Verwaltungshandeln“ genannt). Von der Rechtsprechung wird der Begriff Handeln in Vollziehung der Gesetze sehr weit ausgelegt, weshalb auch schlicht hoheitliches Handeln in den Anwendungsbereich des AHG fällt.

Eine Einschränkung erfährt das Amtshaftungsgesetz dadurch, dass es Regressansprüche des Rechtsträgers gegen den Schädiger normiert, sofern der Schaden durch die Bürgermeisterin oder den Bürgermeister vorsätzlich oder zumindest grob fahrlässig zugefügt wurde. Im Umkehrschluss bedeutet das, dass das Organ nur bei leicht fahrlässiger Zufügung von Schäden keine Regressansprüche zu befürchten hat. Bei grober Fahrlässigkeit kann das Gericht aber den Regressanspruch mindern.

Vorsätzlich handelt, wer einen Schaden zumindest für möglich hält und sich damit abfindet („Eventualvorsatz“). In Abgrenzung dazu handelt grob fahrlässig, wer außergewöhnlich und auffallend eine Sorgfaltspflicht vernachlässigt. Leichte Fahrlässigkeit liegt bei einem minderen Grad des Versehens vor. Die Abgrenzung ist nicht immer ganz leicht und muss im konkreten Einzelfall erfolgen.

Das Organhaftpflichtgesetz

Die Ausgangssituation ist eine Ähnliche, wie beim Amtshaftungsgesetz: Es geht um Schäden, die eine Bürgermeisterin oder ein Bürgermeister rechtswidrig und schuldhaft in Vollziehung der Gesetze zugefügt hat. Diesmal ist der Geschädigte aber kein Dritter (also keine außenstehende Person), sondern die Gemeinde als Rechtsträger, für den gehandelt wurde, selbst.

Unter zwei Voraussetzungen haftet das Organ für diese Schäden gar nicht: Einerseits, wenn die schadensbegründete Handlung auf einer entschuldbaren Fehlleistung (die leichteste Form der Fahrlässigkeit) beruht oder aber wegen einer Weisung eines Vorgesetzten erfolgt ist. Die Ausnahme für Handlungen aufgrund einer Weisung besteht aber nur dann, wenn diese nicht von einem offenbar unzuständigen Vorgesetzten erteilt wurde oder gegen das Strafrecht verstößt.

Wenn der Schaden aber auf leichter Fahrlässigkeit (das Gesetz spricht von einem „minderen Grad des Versehens“) beruht, dann kann das Gericht den Schaden ebenso gänzlich erlassen. Beruht der Schaden auf grober Fahrlässigkeit („ein Versehen“), so kann der Ersatz vom Gericht zumindest gemindert werden.

Das Dienstnehmerhaftpflichtgesetz

Eine gewisse Auffangfunktion für Schäden, die der Gemeinde als Rechtsträger durch eines ihrer Organe im privatwirtschaftlichen Bereich zugefügt wird, bietet das Dienstnehmerhaftpflichtgesetz (DHG). Es ist bei nicht hoheitlichen Handlungen anwendbar.

Bei einer entschuldbaren Fehlleistung haftet die Dienstnehmerin oder der Dienstnehmer gar nicht. Sofern der Schaden durch einen minderen Grad des Versehens verursacht wurde, kann er vom Gericht auch ganz erlassen werden. Im Fall grober Fahrlässigkeit kann aus Gründen der Billigkeit der Schadenersatz zumindest gemäßigt werden.

Bis zu einem gewissen Grad strittig ist lediglich, inwieweit die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister als Dienstnehmerin bzw Dienstnehmer eingeordnet werden kann. Laut dem OGH ist dies zu bejahen, wenn die Wahrnehmung der Organfunktion zumindest in die Nähe einer Vollzeitbeschäftigung kommt (siehe OGH 01.04.1998, 9 ObA 320/97t). Dies wird in größeren Gemeinden jedenfalls zutreffen.

Öffentlich-rechtliche Verantwortung

Gemeindeaufsicht

Der Bund und die Länder sind für die Gemeindeaufsicht zuständig. Dabei wird kontrolliert, ob die Gesetze oder Verordnungen durch die Gemeinden befolgt werden, insbesondere ob der eigene Wirkungsbereich eingehalten wird und die gesetzlich obliegenden Aufgaben erfüllt werden. Dabei steht der Aufsichtsbehörde ein Auskunfts- und Inspektionsrecht zu. Teilweise bestehen auch Anzeige- oder Genehmigungspflichten gegenüber der Aufsichtsbehörde. Gesetzeswidrige Verordnungen oder Bescheide können von der Aufsichtsbehörde aufgehoben werden. Zudem können Aufträge an die Gemeinden erteilt werden.

Sofern die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister im übertragenen Wirkungsbereich auf dem Gebiet der Bundesvollziehung vorsätzlich oder grob fahrlässig ein Gesetz, eine Verordnung oder eine Weisung verletzt, kann das zum Amtsentzug durch den Landeshauptmann führen (vgl § 13 Bundes-Gemeindeaufsichtsgesetz).

Rechnungs- und Gebarungskontrolle

Während bei der Gemeindeaufsicht die Konformität mit den Gesetzen im Mittelpunkt steht, wird bei der Gebarungskontrolle bzw -prüfung der Aufsichtsbehörde (auch) der bloße Umgang mit finanziellen Mitteln innerhalb der Gemeinde geprüft. Bei der finanziellen Gemeindeaufsicht geht es vor allem um die Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit.

Im Rahmen der Gebarungskontrolle bzw -prüfung sind die Bürgermeisterin bzw der Bürgermeister, die Kassenführerin bzw der Kassenführer und die leitenden Gemeindebeamtinnen bzw Gemeindebeamte verpflichtet, den Prüfungsorganen sämtliche Gebarungsunterlagen bereitzustellen sowie erforderliche Aufklärungen und Auskünfte zu erteilen. Dabei sind alle Bücher und Aufzeichnungen abzuschließen, und es ist ein Zwischenabschluss zu erstellen.

Das Ergebnis eines etwaigen Prüfungsberichtes wird der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister übermittelt. Von dieser oder diesem muss es dann auch dem Gemeinderat präsentiert werden. Innerhalb einer gewissen Frist muss die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister berichten, welche Maßnahmen aufgrund des Überprüfungsergebnisses getroffen wurden.

Befangenheit

So wie generell für Verwaltungsorgane, die an der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben beteiligt sind, üblich, gelten auch für die Bürgermeisterin oder den Bürgermeister diverse Befangenheitsregeln. Dadurch soll eine unparteiische Entscheidung gesichert werden.

Es wird allgemein zwischen „absoluten“ und „relativen“ Befangenheitsgründen unterschieden. Bei den einzeln aufgezählten absoluten Befangenheitsgründen gilt das Gemeindeorgan jedenfalls als befangen, bei dem Auffangtatbestand des relativen Befangenheitsgrundes ist eine Prüfung im Einzelfall notwendig.

Gemeindeorgane sind absolut befangen, wenn sie in einer Sache entscheiden, in der sie selbst beteiligt sind, Angehörige oder vertretene schutzberechtigte Personen. Außerdem sind sie es immer dann, wenn sie als Bevollmächtigter einer involvierten Partei bestellt sind oder bestellt waren sowie im Berufungsverfahren, wenn sie an der Erlassung eines angefochtenen Bescheides oder der Berufungsvorentscheidung beteiligt waren. Relative Befangenheit liegt vor, wenn sonstige wichtige Gründe vorliegen, die geeignet sind ihre volle Unbefangenheit in Zweifel zu ziehen.

Ist ein Befangenheitsgrund gegeben, dann muss sich das Organ für befangen erklären und der Ausübung des Amtes enthalten bzw eine Vertretung veranlassen. Kommt es trotzdem zu einer Entscheidung, ist der Bescheid zwar nicht absolut nichtig, aber anfechtbar. Aufgrund des Verfahrensmangels wird er in zweiter Instanz aufgehoben werden.

Strafrechtliche Verantwortung

Wer an eine politische Tätigkeit und das Strafrecht denkt, kommt schnell auf Vermögens- und Korruptionsdelikte zu sprechen. Da die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister einerseits mit der Verwaltung des Vermögens der Gemeinde betraut ist und andererseits auch eine dementsprechende Amtsstellung innehat, sind Delikte wie Veruntreuung, Untreue, Missbrauch der Amtsgewalt, Bestechlichkeit und Vorteilsannahme auch besonders relevant.

Denkbar wäre aber auch eine Strafbarkeit der Bürgermeisterin oder des Bürgermeisters wegen Delikten gegen das Rechtsgut Leib und Leben, weil Aufgaben sorgfaltswidrig erfüllt wurden und es in weiterer Folge zu einer fahrlässigen Körperverletzung gekommen ist (zB in dem keine ausreichenden Sicherungsmaßnahmen für einen Löschteich veranlasst wurden).

Einen Sonderfall bildet das Verbandsverantwortlichkeitsgesetz. Während in den vorherigen Beispielen immer die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister selbst strafrechtlich verantwortlich ist, kann bei Anwendbarkeit dieses Gesetzes auch die Gemeinde selbst für Straftaten von Bürgermeisterinnen oder Bürgermeister zu Geldstrafen verurteilt werden.

Dies ist aber nur innerhalb der Privatwirtschaftsverwaltung möglich und auch nur dann, wenn die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister eine Tat rechtswidrig sowie schuldhaft begeht und das zugunsten der Gemeinde geschieht oder dabei Pflichten verletzt werden, die die Gemeinde treffen. Ist dies zu bejahen, dann wird sowohl die Gemeinde mittels Verbandsgeldbuße sanktioniert, als auch die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister selbst.

Versicherung im Haftungsfall

Um bei einem zivilrechtlichen Haftungsfall vorbereitet zu sein, empfiehlt sich der Abschluss einer Gemeindehaftpflichtversicherung und/oder einer Organ- oder Managerhaftpflichtversicherung (auch Directors-and-Officers-Versicherung, „D&O“, genannt). Eine Gemeindehaftpflichtversicherung bietet Vorsorge für Amts- und Organhaftpflichtfälle. Eine D&O-Versicherung schützt im Speziellen Gemeindeorgane im Falle eines Vermögensschadens aus einer Tätigkeit der Hoheits- oder Privatwirtschaftsverwaltung.

Für Strafverfahren bietet sich eine Strafrechtsschutzversicherung an. Diese übernimmt die Kosten, die im Zuge eines Strafverfahrens entstehen. Dazu zählen beispielsweise Anwaltskosten oder sonstige Verfahrenskosten. Die verhängte Geldstrafe selbst ist aber niemals vom Versicherungsschutz (mit)umfasst.