Allgemeines zu Versetzungen im Gemeinde-Dienstrecht

Im Laufe eines Dienstverhältnisses kann es aus verschiedenen Gründen notwendig werden, den Dienstort und/oder die vereinbarten Aufgaben eines Dienstnehmers zu verändern. Geschieht dies auf Wunsch des Dienstnehmers selbst, entstehen dadurch keine nennenswerten Problemstellungen. Erfolgt die jeweilige Personalmaßnahme jedoch aus betrieblichen Gründen und auf Betreiben der Dienstgeber-Gemeinde, können vielfältige Fragestellungen auftreten, nicht zuletzt jene, ob die Dienstnehmer verpflichtet sind, eine Änderung ihres Dienstverhältnisses zu akzeptieren.

Die Landesgesetze, die das Dienstrecht der Gemeinde-Vertragsbediensteten regeln, verwenden unterschiedliche Bezeichnungen für derartige Personalmaßnahmen (Versetzung, Dienstzuteilung, Verwendungsänderung etc), die sich in ihren Voraussetzungen und Rechtsfolgen – zum Teil erheblich – unterscheiden.

In der Privatwirtschaft hingegen besteht im Wesentlichen ein bundesweit einheitlicher Begriff für eine inhaltliche Änderung des Dienstverhältnisses, nämlich jener der Versetzung. In diesem Zusammenhang ist insbesondere § 101 Arbeitsverfassungsgesetz (ArbVG) von Bedeutung. Diese Bestimmung regelt die Mitwirkungs- und Zustimmungsrechte des Betriebsrates bei Versetzungen und definiert, wenn auch – wie anhand zahlreicher Judikate zu dieser Fragestellung sichtbar wird – nicht ganz eindeutig, den Begriff der Versetzung an sich.

Der föderalistische Fleckenteppich ist in der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung begründet. Gem Art 21 Abs 1 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) obliegt den Ländern (von wenigen Ausnahmen abgesehen) die Gesetzgebung und Vollziehung in den Angelegenheiten des Dienstrechtes einschließlich des Dienstvertragsrechtes und des Personalvertretungsrechtes der Bediensteten der Länder, der Gemeinden und der Gemeindeverbände. • [Fußnote: Ziehensack in Ziehensack, Vertragsbedienstetengesetz Praxiskommentar Vor § 1 VBG Rz 4.]  Diese Regelung wurde mit der Bundes-Verfassungsgesetznovelle 1974 • [Fußnote: BGBl Nr 444/1974.]  getroffen.

Das hat zur Folge, dass das Prozedere im Zusammenhang mit Änderungen des Dienstverhältnisses, insbesondere auch die Mitwirkungsrechte der Personalvertretungen, von Bundesland zu Bundesland verschieden ist. Bis zur B-VG-Novelle 1999 • [Fußnote: BGBl I 121/2001.]  sah Art 21 Abs 1 B-VG das so genannte „Homogenitätsprinzip“ vor, wonach das Dienstrecht der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände von den jeweiligen Vorschriften des Bundes nicht in einem Ausmaß abweichen durften, dass durch die unterschiedlichen Dienstrechte ein Dienstwechsel zwischen diesen Dienstgebern für den Dienstnehmer faktisch unmöglich gemacht oder aber wesentlich behindert würde. • [Fußnote: Ziehensack in Ziehensack, Vertragsbedienstetengesetz Praxiskommentar Vor § 1 VBG Rz 62.]  Somit war ein gewisser Gleichklang der für Vertragsbedienstete des Bundes, der Länder und der Gemeinden geltenden Regelungen sichergestellt.

Die B-VG-Novelle 1999 beseitigte das Homogenitätsprinzip und erweiterte dadurch die Kompetenzen der Länder. Zur Koordinierung von Bundes- und Landesdienstrecht wurde zwar in Art 21 Abs 4 B-VG ein Diskriminierungsverbot bei der wechselseitigen Anrechnung von Vordienstzeiten sowie eine Informationspflicht betreffend legislative Vorhaben geschaffen. • [Fußnote: Ziehensack in Ziehensack, Vertragsbedienstetengesetz Praxiskommentar Vor § 1 VBG Rz 66.]  Dennoch führte die Abschaffung des Homogenitätsprinzip dazu, dass sich die Dienstrechtsordnungen der einzelnen Länder sowie des Bundes in den letzten Jahren verstärkt voneinander abweichend entwickelt haben. Nicht zuletzt haben mehrere Länder seit der B-VG-Novelle 1999 völlig neue Dienstrechtsordnungen für die Vertragsbediensteten ihrer Gemeinden erlassen.

Die Rechtsprechung hat sich in der Vergangenheit mit der Frage auseinandergesetzt, ob das ArbVG (allenfalls als Ergänzung zu landesrechtlichen Bestimmungen) auf Gemeindebedienstete anzuwenden ist. Der OGH hat – nach Auseinandersetzung mit der Historie und den kompetenzrechtlichen Hintergründen des Art 21 Abs 1 B-VG – festgehalten, dass das ArbVG in den einzelnen Ländern nur solange zur Anwendung kommt, als die Länder keine entsprechenden Personalvertretungsgesetze für die Gemeindebediensteten erlassen haben. Wurde hingegen ein eigenes Gemeinde-Personalvertretungsgesetz durch den Landesgesetzgeber beschlossen, so kann dieses nach herrschender Lehre und Rechtsprechung nicht durch einzelne Bestimmungen des ArbVG ergänzt werden. • [Fußnote: OGH 9 ObA 110/10g (ARD 6186/5/2011); vgl Rebhahn/Kietaibl in Tomandl, Arbeitsverfassungsgesetz zu § 33 ArbVG Rz 3.] 

Da zwischenzeitlich – als Reaktion auf die Bundes-Verfassungsgesetznovelle 1974 – jedes Bundesland eigene Gemeinde-Personalvertretungsgesetze erlassen hat, besteht für die Anwendung des ArbVG auf Gemeindebedienstete kein Raum mehr.

Seit der Änderung des Art 21 B-VG durch die B-VG-Novelle 1981 • [Fußnote: BGBl Nr 350/1981.]  sind die Länder zur Regelung des Personalvertretungs- bzw Betriebsverfassungsrechts der Gemeindebediensteten auch dann zuständig, wenn diese in Betrieben beschäftigt sind. • [Fußnote: Rebhahn/Kietaibl in Tomandl, Arbeitsverfassungsgesetz zu § 33 ArbVG Rz 3.] 

Maßgeblich ist in diesem Zusammenhang der Betriebsbegriff des § 34 ArbVG. • [Fußnote: VfGH G 215/01.]  Als Betrieb gilt demnach „jede Arbeitsstätte, die eine organisatorische Einheit bildet, innerhalb der eine physische oder juristische Person oder eine Personengemeinschaft mit technischen oder immateriellen Mitteln die Erzielung bestimmter Arbeitsergebnisse fortgesetzt verfolgt, ohne Rücksicht darauf, ob Erwerbsabsicht besteht oder nicht.“ Um von einem „Betrieb“ sprechen zu können, muss einer organisatorischen Einheit ein gewisses Mindestmaß an Selbstständigkeit, insbesondere in technischer Hinsicht, eingeräumt sein, und muss das Ergebnis des Arbeitsvorganges eine, wenn auch beschränkte, Abgeschlossenheit oder Unabhängigkeit von anderen Betriebsvorgängen aufweisen. • [Fußnote: Windisch-Graetz in Neumayr/Reissner, ZellKomm 3. Auflage, § 34 ArbVG Rz 6.] 

Für Gemeinde- und Gemeindeverbandsbedienstete sind ausschließlich die Länder zur Regelung des Personalvertretungsrechts in Betrieben befugt, auch wenn die Gemeinde- und Gemeindeverbandsbediensteten bei einem ausgegliederten Rechtsträger – zB im Wege einer Dienstzuteilung – beschäftigt sind. Nur dann, wenn der Geltungsbereich des entsprechenden Personalvertretungsrechts auf (nicht ausgegliederte) Gemeindebetriebe beschränkt bleibt, unterliegen die in anderen Betrieben beschäftigten Gemeindebediensteten dem Betriebsverfassungsrecht des ArbVG. • [Fußnote: OGH 9 ObA 151/08h (DRdA 2011, 332 = ZAS 2010, 82 = ASoK 2010, 228 = RdW 2010, 160).] 

Da die Landesgesetzgeber den Geltungsbereich des jeweiligen Personalvertretungsrechts in den wenigsten Fällen auf Gemeindebetriebe beschränkt haben, ist die Anwendung des ArbVG auf Gemeindebedienstete die absolute Ausnahme.

Für das österreichische Arbeitsrecht allgemein gilt der Grundsatz der Fürsorgepflicht des Dienstgebers. • [Fußnote: Vgl zB OGH 8 ObA 83/03v zur Gemeinde Wien als Dienstgeber.]  Die Fürsorgepflicht verpflichtet den Dienstgeber, die Interessen seiner Dienstnehmer (wie zB Persönlichkeitsrechte oder Vermögensinteressen) zu wahren. • [Fußnote: Karner in Mazal/Risak, Das Arbeitsrecht – System und Praxiskommentar, Die Fürsorgepflicht des Arbeitgebers Rz 107.]  In verschiedenen Dienstrechtsordnungen wird darauf ausdrücklich angesprochen (zB die Rücksichtnahme auf die familiäre Situation bei Versetzungen außerhalb des Gemeindegebietes). Aber auch wenn das nicht der Fall ist, sind Dienstnehmer zur Berücksichtigung der Interessen ihrer Dienstnehmer verpflichtet. Dies ist bei der Planung und Durchführung von Personalmaßnahmen wie Versetzungen oder Dienstzuteilungen zu beachten.

Gem § 21 Abs 1 letzter Satz B-VG sind die ordentlichen Gerichte (in Arbeits- und Sozialrechtssachen) für Streitigkeiten aus den Dienstverhältnissen der Gemeindebediensteten zuständig. Dies betrifft etwa die Geltendmachung der Unwirksamkeit einer Versetzung durch den betroffenen Vertragsbediensteten. In letzter Instanz entscheidet der Oberste Gerichtshof (OGH).

Mehrere Länder haben im Laufe der Jahre das Dienstrecht der Gemeindebediensteten durchgreifend reformiert und diesbezüglich neue Gesetze erlassen. Es entsteht sodann ein Nebeneinander zwischen „Vertragsbediensteten Alt“ und „Vertragsbediensteten Neu“.

In Wien trat beispielsweise das neue Dienstrecht für die Vertragsbediensteten der Gemeinde Wien erst kürzlich in Kraft (01.01.2018), sodass entsprechend viele Vertragsbedienstete noch dem alten Dienstrecht unterliegen.

Es werden daher in der Folge bei den Ländern, die dies betrifft, jeweils beide Rechtsgrundlagen dargestellt.